分析全面深化行政审批制度的改革———以深圳市盐田区为样本

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一、盐田区行政审批制度改革情况

( 一) 行政审批、行政服务及备案清理优化情况。2012 年7 月,根据《关于加快政府职能转变深化行政审批制度改革的工作方案》,盐田区印发了《深化盐田区行政审批制度改革进一步清理行政审批事项实施方案》,共清理行政审批事项合计257 项; 经进一步整合、转移,现有行政审批事项107 项,其中,保留行政审批事项79 项、承接上级下放事项27 项、新增街道办事处行政许可事项1 项,取消或改变管理方式73 项;形成了《深圳市盐田区人民政府2013 年行政审批制度改革事项目录》,于2013 年9 月在盐田区政府在线对外发布。

2013 年10 月,根据《关于调整我区行政审批制度改革与管理工作牵头部门通知》文件精神,区行政审批制度改革与管理工作牵头部门由区法制办调整为区编办承担。根据通知要求,盐田区坚持全面审核与重点突破相结合的原则,持续推进相关改革工作。一是对107 项行政审批事项的办理材料、办理流程、办理时限进行了优化。另,增加了街道办事处行政许可事项1 项,转移了住建局事项2 项,目前,盐田区行政审批事项共计106 项。二是对全区行政服务( 备案) 事项进行全面清理和流程优化。共清理出全区行政服务及备案事项共118 项( 行政服务事项75 项、备案事项43 项) ; 其中,由行政审批转为行政服务及备案的67 项,新清理出各单位原有的行政服务和行政备案事项51 项( 行政事项40 项,备案事项11 项) 。三是形成了《深圳市盐田区人民政府2014 年行政审批、行政服务及备案事项目录》。于2014 年7 月在盐田区政府在线对外发布。经过两次对行政审批的清理优化工作,对事项的办理材料、办理流程、办理期限三方面同时优化的有60 项、对其中两方面进行优化的有89 项、对其中一方面进行优化的有61 项、三方面皆无优化的有16 项。

( 二) 基层管理体制改革情况。为加快政府职能转变,盐田区在基层管理体制改革方面也进行了积极探索,出台了相关文件: 一是出台《关于进一步深化社区管理体制改革的意见》,制定社区管理体制框架图,厘顺社区服务管理主体关系,明确社区各类组织的工作事项清单,有效避免了职责不清的问题。二是出台《盐田区加强社区综合党委规范化运行制度》,进一步完善社区综合党委议事决策的制度机制,夯实了基层党组织的领导。三是出台《盐田区加强社区工作站规范化管理制度》,清理工作任务和考核项目,建立健全准入机制,将社区工作站承接的工作事项,采取取消、合并、交回街道等办法,将原来的214 项工作压缩至30 项; 考核项目从70余项压缩到2 项。四是出台《关于调整区机关事业单位临聘及社区工作站人员工资福利待遇的通知》,切实提高社区临聘人员工资待遇水平,新设立了基层岗位补贴,有效激发了社区人员的积极性。

( 三) 事中事后监管情况。为督促相关部门提高行政效率,提供及时、准确、有效的政务服务,盐田区采取以下措施进行监管: 一是区监察局全程参与行政审批、行政服务及备案事项的清理,并对各事项的廉政风险点及防控方案逐一进行了审查; 二是升级效能监察系统,将广东省网上办事大厅深圳盐田分厅与盐田区网上办事效能电子监察系统对接,全程监察各单位事项办理情况; 三是区委( 府) 办和区监察局利用监察系统网和投诉点两个平台,受理服务对象对事项办理的有关投诉,并进行专项督办; 四是区委组织部和区监察局将各单位维护、办理行政审批、行政服务及备案事项情况,按一定权重纳入各单位绩效考核指标,计入各单位年终考核总成绩,特别是在年终综合考核中,侧重对行政审批相关工作的考察和评价。改革后,近几年盐田区监察系统网和政务服务大厅、广东省网上办事大厅盐田分厅投诉点未收到一起投诉和举报。

二、行政审批制度改革的主要特色

( 一) 全面界定、首次公布行政审批权力。行政审批制度改革事项目录经区政府审定后,依法向社会公布,进一步明确了区政府行政审批权力的法律边界,有力推动了盐田区法治政府建设进程。同时,按照建设服务型政府的有关要求,盐田区缩减行政审批事项幅度接近六成,在全市各区中行政审批事项最少,为区政府进一步简政放权、加快政府职能转变打下了坚实的基础。

( 二) 周密严谨、把关严格开展审核工作。审核分审核小组与区职能部门一对一审核,审核小组会同区直部门与四个街道办一道编制街道事项通用目录,审核小组组织区直部门与驻盐单位共同审核并多次征求相关专家( 市编办、市法制办) 意见等三个阶段。除完成自查清理、联合会审、专家论证、广泛征求意见等规定动作外,增加了集中审核、重点复审、抽查审核、公布前再次对重点指标审核等自选动作,最终形成一致的优化意见,确保每个事项权责统一、合理合法、精简高效。

( 三) 严格依法、注重实际清理审批事项。行政审批的名称须与向社会公布的目录事项名称保持一致,原则上保留法律、法规所需的办理材料,精简、取消区级职能部门自行要求提交的材料。既优化精简,又不将精简率片面,既考虑合法性与合理性问题,又考虑要达到精简后高效便民效果,并考虑是否有利于各部门有效行使有关职能。

( 四) 突出重点、不留死角彻底清理事权。重点优化涉及盐田区民生、环保、安监、计生领域的审批服务事项; 涉及区级职能部门之间、区职能部门和驻盐单位之间的多部门审批事项,消除重复审批,压缩审批时限。编制职权内、外部运行流程图,全面摸清底数,逐个查找风险点。

三、行政审批制度改革中存在的不足及原因

( 一) 行政审批制度改革缺乏统一标准及统筹兼顾。一方面,由于市政府未发布过统一的区级政府行政审批事项目录和权责清单事项目录,导致全市各区在开展清理工作过程中,在清理范围、清理方式和统计标准等各方面上存在差异,客观上造成了各区审批机构、审批事项名称、流程上的不同,增加了企业和政府的审批成本,导致公民、企业无所适从,甚至跑冤枉路。另一方面,行政审批事项权力下放统筹兼顾不足,有些部门没有考虑到下级部门的承受能力,将大量审批权下放至下级,出现了部分环节在市里办、部分环节在区里办的现象,申请人不是更方便,而是更不方便了。

( 二) 审批权下放与承接缺乏协调。审批权在下放时,必须基层能够稳妥接收权力,这是因为区级就是最基层,没有再往下放审批权的空间。但是下级部门由于人员编制有限,在专业审查方面有心无力,造成承接困难。而且,在基层承担大量工作的同时,工作量的大幅增加却没有相应的待遇增长,甚至需要每天加班加点才能完成工作,长此以往,也难保不出现积极性不高、不主动对接、无能力对接等情况。

( 三) 审批信息资源共享及评价机制不健全。第一,各单位的审批系统在硬软件方面有着天然的不对接性,各部门应用系统种类繁多,虽然审批项目与网上审批系统有直接接入,但系统依然达不到无缝链接和资源共享的效果。第二,上下级之间跨越多个层级的审批仍然较为繁琐,并联审批十分困难。第三,虽然在网上办事大厅设置了审批绩效考核,但由于考核项目及内容、手段有限,往往聚焦在时限办理件数上,对审批的合法、合理以及工作效率、工作实际效果等方面进行考核的内容较少。

四、完善行政审批制度的建议

( 一) 行政审批制度改革亟需顶层设计。建议市级部门在区级事项通用目录的制定、办理材料和办理流程的优化、市区并联的审批等方面,进行统筹设计和规范,以便为服务对象提供更加方便、快捷、统一的政务服务。并将人员配置与审批权下放同步,使人员配置向下走。引导富余管理人员分流至基层审批部门。同时,加大对基层审批部门工作人员的能力培训力度,加大财政保障力度,保证基层审批业务部门能接得住,做得好。

( 二) 构建完善行政审批信息资源共享机制。行政审批平台的建设,应构建和完善资源共享体制,将资源信息的渠道整合起来,避免信息来源乱、内容不一及不完善的情况发生,还应该增加在线咨询与受理、在线查询办事进度、对审批效果进行评价等各个环节,以达到方便群众的目的。

( 三) 建立完善的行政审批绩效考核制度。通过考核与检查,可以在平时就未雨绸缪,发现审批运行中存在的各种问题,规范工作人员的审批行为,推进审批改革进程。当前,绩效考核经常是上级检查下级,在检查过程中封闭运行,基本没有公众参与评价,也没有设置公众评价体制机制。在内容上,对办事效率、实际办事效果等各方面也没有统筹考虑,纳入考核中去。所以,要想建立起一个完备的考核体制机制,必须从考核的主体、考核内容等各方面进行统筹兼顾,全面谋划: 在考核主体方面,专家考核可以经常性进行,上级考核作为上下级行政工作的一部分,当然也可以为主,但是,受众对审批运行的感受也必须予以充分考虑; 在考核内容方面,现在出于实际情况的考虑,一般以定性考核为主,但是定性考核往往无法从细节上体现工作效率和效果,所以,必须加大定量考核的分量; 在考核维度方面,、当前一般以短期考核、临时性考核为主,以后要加大长期考核的分量,从拉长的维度里来全面体现工作效果。综上,只有多手段、全方位创新考核监管措施方法,才能实现行政审批服务效能的提升。